作者：涂圣偉（中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所研究員）

　　城鄉關系本質上是高效一種相互依存關系，但在不同時空條件和社會發展階段，統籌城鄉關系呈現出的新型鄉村形態特征不同，從而決定了處理二者關系的城鎮內容和方式也會有所不同。中央經濟工作會議提出，化和要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，全面促進(jin)各類(lei)要素雙向流動，振興推動以縣城(cheng)(cheng)(cheng)為重(zhong)要載體的(de)高效(xiao)新(xin)(xin)型城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)建設，形成(cheng)城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)融(rong)合(he)發(fa)(fa)展(zhan)新(xin)(xin)格局。統籌(chou)統籌(chou)新(xin)(xin)型城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)和鄉(xiang)(xiang)村(cun)全(quan)面振興，新(xin)(xin)型鄉(xiang)(xiang)村(cun)這是城(cheng)(cheng)(cheng)鎮順應我(wo)國(guo)(guo)社會主要矛盾(dun)變化(hua)、新(xin)(xin)時代(dai)要求和城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)發(fa)(fa)展(zhan)規律，化(hua)和在更寬領域、全(quan)面更深層次(ci)、振興更高水平推動城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)融(rong)合(he)發(fa)(fa)展(zhan)的(de)高效(xiao)戰略舉措(cuo)，是在中國(guo)(guo)式現代(dai)化(hua)進(jin)程中加快破(po)除城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)二元結構作(zuo)出的(de)全(quan)局性(xing)安排(pai)。

　　認識二者內在統一性

　　處理好城鄉關系(xi)在我國(guo)現代化(hua)(hua)進(jin)程中始終具有全局性(xing)影(ying)響(xiang)。我國(guo)現代化(hua)(hua)建設的(de)(de)推(tui)進(jin)過程，也是城鄉關系(xi)調整和重塑的(de)(de)過程，帶來了整個社(she)會生產力的(de)(de)發展和文明進(jin)步。

　　過去數十年來，我國城鎮化進程超過了世界發展史上任何時代任何國家，然而，我們過去長期走過的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)道路，是(shi)一條速度(du)型(xing)、規模擴(kuo)張(zhang)(zhang)型(xing)的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)道路，是(shi)一個農(nong)村(cun)人口(kou)大(da)量向城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)轉(zhuan)移、農(nong)村(cun)資源要(yao)素大(da)規模向城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)流動進而實現城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)規模不斷擴(kuo)張(zhang)(zhang)的(de)過程。這(zhe)(zhe)種粗放建設、大(da)規模空(kong)間擴(kuo)張(zhang)(zhang)的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)模式，建立在城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)公(gong)共資源配置不均衡、要(yao)素交(jiao)換不平等、利益分配不合理的(de)基礎(chu)上(shang)，因而必然與鄉(xiang)村(cun)發展存在內在沖突，造成的(de)結果是(shi)農(nong)業(ye)農(nong)村(cun)發展活力和動力不足。城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)這(zhe)(zhe)種競爭的(de)、互斥的(de)關系顯然是(shi)難以持續的(de)。

　　新型城鎮化不同于傳統城鎮化，是以人為本的城鎮化，具有集約化、包容性特征；同樣，鄉村全面振興則是鄉村整體功能的塑造提升。新型城鎮化與鄉村全面振興具有理念統一性、目標互促性和過程互動性。一方面，新型(xing)(xing)城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)為(wei)解決“三農”問題提(ti)供了重(zhong)要(yao)途徑。在超小規模(mo)經營、資(zi)源緊約束條(tiao)件下(xia)推(tui)進農業現(xian)代化(hua)(hua)(hua)，提(ti)升鄉(xiang)村(cun)建設水平(ping)，促進農民工(gong)資(zi)性收入增長，都需(xu)(xu)要(yao)發揮新型(xing)(xing)城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)有效轉移農業人口、吸納就業、輻射鄉(xiang)村(cun)的作用。另一方面，保持經濟社會穩定運行(xing)，提(ti)高城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)質(zhi)量，需(xu)(xu)要(yao)深化(hua)(hua)(hua)農村(cun)綜合配套改革，充分(fen)發揮鄉(xiang)村(cun)作為(wei)消費市場和要(yao)素市場的重(zhong)要(yao)作用。

　　中央經(jing)濟工(gong)作會議(yi)提(ti)(ti)出，要(yao)把(ba)推進新(xin)型(xing)城鎮化和(he)(he)鄉(xiang)(xiang)(xiang)村(cun)全面(mian)振興有(you)(you)(you)機結合起(qi)來。“有(you)(you)(you)機結合”是城鄉(xiang)(xiang)(xiang)關系(xi)在(zai)更寬領域、更深層次的(de)統(tong)籌(chou)。統(tong)籌(chou)新(xin)型(xing)城鎮化和(he)(he)鄉(xiang)(xiang)(xiang)村(cun)全面(mian)振興，既不同于過去(qu)的(de)統(tong)籌(chou)城鄉(xiang)(xiang)(xiang)發(fa)展(zhan)，也不同于城鄉(xiang)(xiang)(xiang)發(fa)展(zhan)一(yi)體(ti)(ti)化，三(san)者盡(jin)管在(zai)目標取向上(shang)有(you)(you)(you)共(gong)同之(zhi)(zhi)處，但在(zai)基(ji)本內涵、核(he)心要(yao)義上(shang)卻(que)有(you)(you)(you)所不同。統(tong)籌(chou)城鄉(xiang)(xiang)(xiang)發(fa)展(zhan)和(he)(he)城鄉(xiang)(xiang)(xiang)發(fa)展(zhan)一(yi)體(ti)(ti)化都強調(diao)通過調(diao)整(zheng)城鄉(xiang)(xiang)(xiang)二元結構下的(de)制度(du)和(he)(he)政(zheng)策(ce)，來強化城鄉(xiang)(xiang)(xiang)之(zhi)(zhi)間的(de)聯系(xi)，解決“城市有(you)(you)(you)、農村(cun)沒有(you)(you)(you)”或(huo)城鄉(xiang)(xiang)(xiang)資源配置不均等問題。統(tong)籌(chou)新(xin)型(xing)城鎮化和(he)(he)鄉(xiang)(xiang)(xiang)村(cun)全面(mian)振興，更加強調(diao)尊(zun)重城鄉(xiang)(xiang)(xiang)功能差異和(he)(he)彰(zhang)顯各自特色，促進城鄉(xiang)(xiang)(xiang)之(zhi)(zhi)間構建起(qi)共(gong)生(sheng)關系(xi)或(huo)者發(fa)展(zhan)共(gong)同體(ti)(ti)，進而推動城鄉(xiang)(xiang)(xiang)關系(xi)在(zai)生(sheng)產(chan)力更高水平上(shang)實現新(xin)提(ti)(ti)升。

　　從三個維度把握目標導向

　　統(tong)籌新型城(cheng)鎮化和鄉(xiang)村全面振興(xing)，是基于城(cheng)鄉(xiang)人口結(jie)(jie)構、經濟(ji)結(jie)(jie)構、社會結(jie)(jie)構整體性(xing)變遷(qian)，對城(cheng)鄉(xiang)空間(jian)布局、公共資(zi)源配置(zhi)、產(chan)業發展、社會治理等(deng)進行系統(tong)構建的(de)過程，可(ke)以從三個(ge)維度來把握其目標(biao)導向(xiang)。

　　實現(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)人(ren)口(kou)的(de)(de)雙向(xiang)流(liu)動與(yu)社(she)會(hui)融合(he)。人(ren)的(de)(de)自由全面(mian)發(fa)展是(shi)現(xian)代化(hua)的(de)(de)最終(zhong)目標，也(ye)(ye)是(shi)城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)關系發(fa)展的(de)(de)指向(xiang)和歸宿。統籌新型(xing)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)和鄉(xiang)(xiang)村全面(mian)振(zhen)興，實質(zhi)上是(shi)在統籌城(cheng)(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)之間人(ren)口(kou)的(de)(de)有序流(liu)動、均(jun)衡分布和融合(he)發(fa)展。過去，大(da)量(liang)農(nong)(nong)業(ye)人(ren)口(kou)向(xiang)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)轉(zhuan)移(yi)，但很難(nan)平等享(xiang)受(shou)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)基本公共服務(wu)，也(ye)(ye)難(nan)以有效融入城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)社(she)會(hui)；同時，城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)人(ren)才下鄉(xiang)(xiang)也(ye)(ye)面(mian)臨(lin)諸多困難(nan)，很難(nan)留在農(nong)(nong)村。因此(ci)，統籌好(hao)“人(ren)”的(de)(de)問題，對(dui)推進新型(xing)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)和鄉(xiang)(xiang)村全面(mian)振(zhen)興都至為關鍵，也(ye)(ye)需要城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)和鄉(xiang)(xiang)村雙向(xiang)發(fa)力，讓能進城(cheng)(cheng)(cheng)愿進城(cheng)(cheng)(cheng)的(de)(de)，更快更好(hao)融入城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)；讓愿意下鄉(xiang)(xiang)的(de)(de)，扎根農(nong)(nong)村、施展所能。

　　暢(chang)通(tong)城(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)經(jing)濟循環。城(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)關系(xi)很大程度上是一種經(jing)濟關系(xi)。統籌新型城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)和(he)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)村全(quan)面振(zhen)興(xing)，本質上要(yao)(yao)求打破體(ti)制(zhi)機制(zhi)壁壘(lei)造(zao)成(cheng)的(de)孤立發展(zhan)格局，重構(gou)城(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)間的(de)要(yao)(yao)素流動和(he)物質交換，使資源要(yao)(yao)素能夠在城(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)之(zhi)間平等交換和(he)優化(hua)配(pei)置，各類生產部門能以更(geng)合理的(de)方式、更(geng)加高級的(de)形態組織起來，生產、分(fen)配(pei)、流通(tong)、消費各環節(jie)銜接暢(chang)通(tong)，實現城(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)要(yao)(yao)素對(dui)流、產業(ye)(ye)耦合和(he)供需適配(pei)，進而使城(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)二(er)元經(jing)濟結構(gou)由(you)二(er)元歸于一體(ti)化(hua)發展(zhan)，暢(chang)通(tong)城(cheng)(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)經(jing)濟循環，推動農業(ye)(ye)農村發展(zhan)更(geng)好融入國民(min)經(jing)濟循環體(ti)系(xi)。

　　形成(cheng)共(gong)(gong)建共(gong)(gong)治(zhi)(zhi)共(gong)(gong)享的(de)(de)城(cheng)鄉(xiang)治(zhi)(zhi)理(li)(li)格局。這(zhe)里(li)的(de)(de)城(cheng)鄉(xiang)治(zhi)(zhi)理(li)(li)是一個(ge)包(bao)括城(cheng)鄉(xiang)基礎設施建設、公(gong)共(gong)(gong)服務供給、社(she)會治(zhi)(zhi)理(li)(li)、生(sheng)態(tai)環(huan)境保(bao)護等在(zai)內(nei)，旨在(zai)提高(gao)城(cheng)鄉(xiang)居民生(sheng)活質量(liang)和福利的(de)(de)廣義概念。統籌新型城(cheng)鎮(zhen)化(hua)和鄉(xiang)村(cun)全面振興，要加快消除制度(du)性、歷(li)史性因(yin)素造成(cheng)的(de)(de)城(cheng)鄉(xiang)公(gong)共(gong)(gong)資源(yuan)配(pei)置、公(gong)共(gong)(gong)服務享有、基本(ben)權(quan)益保(bao)障(zhang)等方面的(de)(de)差距，推動實現城(cheng)鄉(xiang)在(zai)工(gong)作條(tiao)件(jian)、收(shou)入水平(ping)、居住環(huan)境、社(she)會待遇等方面等值化(hua)，使城(cheng)鄉(xiang)各類人群無論(lun)居住在(zai)城(cheng)鎮(zhen)還是鄉(xiang)村(cun)，都能(neng)公(gong)平(ping)地享受公(gong)共(gong)(gong)資源(yuan)和社(she)會福利，全面參與政治(zhi)(zhi)、經濟、社(she)會和文化(hua)生(sheng)活。

　　找準高效統籌著力點

　　統籌新(xin)型城(cheng)鎮化(hua)和鄉村全面振興，要立足城(cheng)鄉各自(zi)優勢功能(neng)，發(fa)揮好制(zhi)度創新(xin)、市場建(jian)設和技術賦能(neng)的協同效應(ying)，切實增強城(cheng)鄉發(fa)展(zhan)的平衡性(xing)、協調性(xing)和包容性(xing)。

　　統(tong)籌城(cheng)鄉(xiang)重點(dian)領域改(gai)(gai)革(ge)(ge)。推進新型(xing)城(cheng)鎮化和鄉(xiang)村(cun)全面振興有(you)機(ji)(ji)結合(he)，必須系統(tong)謀劃(hua)城(cheng)鄉(xiang)融(rong)合(he)發展(zhan)領域的體制(zhi)機(ji)(ji)制(zhi)改(gai)(gai)革(ge)(ge)，強化城(cheng)鄉(xiang)改(gai)(gai)革(ge)(ge)的整體性、協(xie)調性，加快破除城(cheng)鄉(xiang)二元結構。在諸(zhu)多改(gai)(gai)革(ge)(ge)事項(xiang)中(zhong)，關(guan)鍵在于通過(guo)深化要素市場化配(pei)置改(gai)(gai)革(ge)(ge)，理順人地(di)關(guan)系邏輯(ji)，探索建立(li)城(cheng)鄉(xiang)人口(kou)流動與土(tu)地(di)權(quan)益流轉匹配(pei)機(ji)(ji)制(zhi)。結合(he)第二輪土(tu)地(di)承包(bao)到期后再(zai)延長30年試(shi)點(dian)等(deng)工作，加快探索進城(cheng)落戶農(nong)民農(nong)村(cun)“三權(quan)”有(you)償退出(chu)方式，提高(gao)農(nong)業(ye)轉移人口(kou)市民化質量，為農(nong)村(cun)土(tu)地(di)規模經營(ying)騰出(chu)空間。同時(shi)，完善下鄉(xiang)群體合(he)理用地(di)保障機(ji)(ji)制(zhi)，切(qie)實解決好農(nong)村(cun)一二三產業(ye)融(rong)合(he)“用地(di)難”問題。

　　統(tong)籌(chou)城(cheng)(cheng)鄉市(shi)場(chang)體(ti)系(xi)建設(she)(she)。推進(jin)新型(xing)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)和鄉村(cun)(cun)全面振興有(you)機結合，實質(zhi)上是一(yi)個優化(hua)(hua)(hua)城(cheng)(cheng)鄉資源(yuan)要(yao)素配置的(de)(de)過程。目前我(wo)國城(cheng)(cheng)鄉市(shi)場(chang)分割(ge)、鄉村(cun)(cun)市(shi)場(chang)化(hua)(hua)(hua)建設(she)(she)相對滯(zhi)后，難以適(shi)應城(cheng)(cheng)鄉資源(yuan)優化(hua)(hua)(hua)配置的(de)(de)要(yao)求。為此，要(yao)加快(kuai)鄉村(cun)(cun)市(shi)場(chang)化(hua)(hua)(hua)建設(she)(she)進(jin)程，把鄉村(cun)(cun)融入統(tong)一(yi)大市(shi)場(chang)建設(she)(she)，健全城(cheng)(cheng)鄉統(tong)一(yi)的(de)(de)土(tu)地和勞動力市(shi)場(chang)。完善農(nong)村(cun)(cun)產權(quan)流(liu)轉交易(yi)市(shi)場(chang)體(ti)系(xi)、交易(yi)規(gui)(gui)則和監管機制(zhi)，提升農(nong)村(cun)(cun)產權(quan)流(liu)轉交易(yi)發展質(zhi)量。健全縣(xian)域商(shang)業體(ti)系(xi)，統(tong)籌(chou)推進(jin)縣(xian)鄉村(cun)(cun)商(shang)業網(wang)點(dian)空間(jian)布局，暢通工(gong)業品(pin)(pin)下鄉和農(nong)產品(pin)(pin)進(jin)城(cheng)(cheng)雙向(xiang)流(liu)通渠道。加強(qiang)標準化(hua)(hua)(hua)規(gui)(gui)范化(hua)(hua)(hua)建設(she)(she)、數字化(hua)(hua)(hua)轉型(xing)、業態(tai)模式創新等(deng)，提升農(nong)產品(pin)(pin)市(shi)場(chang)功能。

　　統(tong)(tong)籌城(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)公(gong)共(gong)資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)配(pei)置(zhi)。公(gong)共(gong)資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)是(shi)社會(hui)基礎(chu)性資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)，是(shi)城(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)社會(hui)發(fa)(fa)展(zhan)的重要保障。推動城(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)公(gong)共(gong)資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)優(you)化(hua)配(pei)置(zhi)，既要強(qiang)調公(gong)平，推動更多(duo)(duo)的優(you)質資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)向(xiang)鄉(xiang)(xiang)(xiang)村配(pei)置(zhi)，強(qiang)化(hua)基礎(chu)設(she)施和(he)公(gong)共(gong)事業(ye)縣(xian)(xian)鄉(xiang)(xiang)(xiang)村統(tong)(tong)籌，縮小城(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)基礎(chu)設(she)施和(he)公(gong)共(gong)服務差距(ju)；同時也(ye)要注重效率，適(shi)應(ying)城(cheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)人(ren)口結構、發(fa)(fa)展(zhan)形態變(bian)(bian)化(hua)，增強(qiang)公(gong)共(gong)資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)與人(ren)口分布的空間適(shi)應(ying)性，避免造(zao)成公(gong)共(gong)資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)浪費。特(te)別(bie)是(shi)要推動公(gong)共(gong)資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)由按城(cheng)市行政(zheng)等級(ji)配(pei)置(zhi)向(xiang)按實際服務管(guan)理(li)人(ren)口規模配(pei)置(zhi)轉變(bian)(bian)，賦予縣(xian)(xian)級(ji)更多(duo)(duo)資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)整合使(shi)用的自主(zhu)權，強(qiang)化(hua)縣(xian)(xian)域發(fa)(fa)展(zhan)能力，引導農(nong)業(ye)轉移人(ren)口就近城(cheng)鎮化(hua)。

　　統(tong)籌縣(xian)(xian)域(yu)(yu)產(chan)城(cheng)(cheng)(cheng)人(ren)發(fa)展(zhan)。縣(xian)(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)是城(cheng)(cheng)(cheng)鄉融合(he)發(fa)展(zhan)的(de)關鍵紐(niu)帶(dai)，是推動(dong)(dong)新型(xing)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)與(yu)鄉村全(quan)面振興有機結合(he)的(de)重(zhong)要(yao)載體。要(yao)充分考慮縣(xian)(xian)域(yu)(yu)人(ren)口流(liu)動(dong)(dong)變(bian)化(hua)趨勢、資源環境(jing)承載能(neng)力(li)等，統(tong)籌縣(xian)(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)生產(chan)、生活、生態、安全(quan)需要(yao)，推動(dong)(dong)縣(xian)(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)產(chan)業配(pei)(pei)套設(she)(she)施提(ti)質增效、市(shi)政公(gong)用設(she)(she)施提(ti)檔升(sheng)級、公(gong)共服(fu)務設(she)(she)施提(ti)標擴(kuo)面、環境(jing)基礎設(she)(she)施提(ti)級擴(kuo)能(neng)，培育(yu)縣(xian)(xian)域(yu)(yu)特色支柱產(chan)業，提(ti)升(sheng)縣(xian)(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)綜合(he)承載能(neng)力(li)和輻射帶(dai)動(dong)(dong)能(neng)力(li)，促進縣(xian)(xian)域(yu)(yu)經(jing)濟規模與(yu)資源環境(jing)容量、人(ren)口規模與(yu)經(jing)濟規模、公(gong)共服(fu)務能(neng)力(li)與(yu)人(ren)口規模相匹配(pei)(pei)。